城投公司如何看待四部委463號文的影響

 

近日，財政部聯合國家發改委、人民銀行和銀監會等四部委聯合下發了一份文件（見財政部網站），試圖制止地方政府及其融資平臺采用各類違法違規方式，進行融資的行為。

 

在《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（財預[2012]463，以下稱“《通知》”）中，四部委明確提出了“十六個不得”的要求。其中，對地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體提出了“九個不得”，即未經有關監管部門依法批準不得直接或間接吸收公眾資金進行公益性項目建設；不得對機關事業單位職工及其他個人進行攤派集資或組織購買理財、信托產品；不得公開宣傳、引導社會公眾參與融資平臺公司項目融資；不得以委托單位建設并承擔逐年回購（BT）責任等方式舉借政府性債務；不得出具擔保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔保協議；不得以機關事業單位及社會團體的國有資產為其他單位或企業融資進行抵押或質押；不得為其他單位或企業融資承諾承擔償債責任；不得為其他單位或企業的回購（BT）協議提供擔保；不得從事其他違法違規擔保承諾行為。

 

對地方政府融資平臺提出了“七個不得”，即地方政府對融資平臺公司注資不得將政府辦公樓、學校、醫院、公園等公益性資產作為資本注入融資平臺公司；不得將儲備土地作為資產注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源；不得授權融資平臺公司承擔土地儲備職能和進行土地儲備融資；不得將土地儲備貸款用于城市建設以及其他與土地儲備業務無關的項目；因承擔公共租賃住房、公路等公益性項目建設舉借需要財政性資金償還的債務，除法律和國務院另有規定外，不得向非金融機構和個人借款；不得通過金融機構中的財務公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險公司等直接或間接融資。

 

本人結合學習2010年國發19號文及這兩年多來，地方政府投融資平臺在規范、清理、整頓過程中的實際情況，認為要充分理解463號文件的精神實質，需要從以下幾個方面來提高認識。

 

首先463號文，希望緊急剎車政府公益性項目采取隱性舉債的方式。根據國發（2010）19號文的規定，對只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，今后不得再承擔融資任務；對承擔上述公益性項目融資任務，同時還承擔公益性項目建設、運營任務的融資平臺公司，要在落實償債責任和措施后剝離融資業務，不再保留融資平臺職能。這意味著公益性項目的融資和運作將主要依靠政府財政渠道資金解決，而不是靠融資平臺本身。目前地方政府，包括投融資平臺通過各種形式的直接和間接融資，融資投入公益性項目的行為，在政策層面是得不到支持的。況且現階段，許多公開發行產品有可能已經介入到政府債務“借新還舊”不良循環的鏈條之中，一些非銀行金融機構通過運作，將社會資金間接進入政府公益性項目（這種變通受托資產進行投資的業務，也可以稱為中國式的“影子銀行”業務），他們對投融資平臺提供了另類支持，造成政府舉債更加隱蔽和不透明，因此，463號文此時踩下剎車，不僅希望各級地方政府能夠從源頭項目融資上，正本清源，遏制各類違法違規的融資行為。同時也希望對金融市場中各類服務機構的后續運作帶來影響。

 

其次，希望遏制以政府公益性資產和無形資產變相做大投融資平臺的傾向。463號文件，在重申了19號文提出的學校、醫院、公園等公益性資產不得作為資本注入融資平臺公司同時，特別加入了不得以政府辦公樓、學校、醫院、公園、儲備土地作為資產，注入投融資平臺，做大融資平臺資產規模的行為。一方面這將限制投融資平臺的資本擴張規模和擴張速度，從根本上降低地方政府投融資平臺股權融資和債務融資的基礎條件；另一方面，也會對投融資平臺原有的融資能力和融資規模，帶來一定的限制作用。

 

第三，希望幫助地方政府解脫依賴土地財政的怪病。由于地方政府與中央財政在事權與財權方面的不匹配，造成各級地方政府不得不利用土地財政，進行公益性項目的融資和建設。而463號文提出，地方各級政府必須嚴格按照有關規定規范土地儲備機構管理和土地融資行為，不得授權融資平臺公司承擔土地儲備職能和進行土地儲備融資；不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源；不得授權融資平臺公司承擔土地儲備職能和進行土地儲備融資的要求。這從根本指明了地方政府未來公益性項目融資和運作的方向，也是希望幫助地方政府盡快改變依賴土地財政，進行城市建設和融資的情況。

 

    當然我們也注意到，該文件標注為財預［2012］463號，是由財政部預算部門匯總成文后由四部委聯合發出。與19號文相比，在效力和實施方面也會存在一定的問題。一是當前面臨政府換屆，經濟金融政策和市場形勢的發展，仍然存在很大的不確定性，各地政府對各種違法違規的融資行為進行清理和整改，不僅需要一定的時間，還需要在諸多的疑難雜癥目前痛下決心，因此這項工作實施的難度將是非常大。二是當前正值一個新的財年開始，在地方政府需要編制2013年財政預算時出臺這個文件， 其指向性和目的性非常明顯，也希望為地方政府制定財政預算時提供充分的參考，同時引起各級地方政府，特別是政府投融資平臺的高度重視，切實擔負起加強地方政府性債務管理、防范財政金融風險的責任。

 

關于國家四部委規范土地儲備與融資的新政解讀

 

2012年11月15日，國土資源部、財政部、中國人民銀行和中國銀行業監督管理委員會聯合下發了《關于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發〔2012〕162號，以下簡稱《通知》），要求加強土地儲備機構、業務和資金管理，理清土地儲備業務與融資的關系，切實防范可能出現的金融風險，保障土地儲備工作規范健康運行。

　　對于地方政府融資平臺而言，我們可以從以下五個要點對該政策加以解讀：
　　1、土地儲備機構監管方面。國土部門將建立土地儲備機構實時更新名錄，進行名單式管理與監測，被列入名錄的土地儲備機構需將納入儲備土地、已供儲備土地、儲備資金收支、各類融資等相關信息上傳至監管部門，并以此作為土地管理、財政預算、金融貸款監督檢查的主要依據。意圖矯正有的地方土地儲備機構設置不規范的現象，將不符合規定的土地儲備機構排除在名錄之外，倒逼其規范設置和運作。
　　2、儲備土地規模結構方面。要求土地儲備機構制定年度土地儲備計劃以控制新增儲備土地規模和融資規模。《通知》針對當前有的地方無節制擴大土地儲備總規模，進而擴大融資規模的問題，細化了《土地儲備管理辦法》的規定，明確提出應將年度土地儲備計劃作為制定年度土地儲備資金收支預算、確定年度土地儲備融資規模的主要依據，并設置了年度新增儲備土地的數量限制，通過總量控制遏制土地儲備規模的無序擴張。
　　3、儲備土地前期開發方面。要求土地儲備的公共職能與市場運作機制相分離，明確規定有下設或掛靠從事工程建設機構的，必須與土地儲備機構徹底脫鉤。供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設的，應通過公開招標方式選擇工程設計、施工和監理等單位，不得通過下設機構進行工程建設，以此堵住儲備土地前期開發環節中的尋租暗道。
　　4、土地儲備融資行為方面。地方土地儲備融資納入地方性政府債務統一管理；通過增加省級財政部門審核程序，加強對儲備土地融資規模的事前控制，由省級財政部門依法核準后核發年度融資規?？刂瓶?，融資規?？刂瓶ǔ蔀榻鹑跈C構發放貸款，進行風險控制的重要依據；此外，土地儲備機構融資貸款用途必須符合土地儲備資金使用范圍，不得用于城市建設以及土地儲備業務無關項目；納入儲備的土地不能為土地儲備機構以外的機構融資擔保。
　　5、土地儲備資金管理方面。根據相關規定，土地儲備資金專項用于征收、收購、優先購買或收回土地需要支付的土地價款或征地拆遷補償費用、前期開發支出費、貸款利息支出及其他相關費用等。此次《通知》在嚴格執行現有政策的基本上，強調加強收支預算和決算的管理，同時，加強國有土地收益基金的落實與管理，國有收益基金要按規定比例計提，并按規定用于土地儲備。土地儲備機構必須按規定用途使用土地儲備資金，不得挪用。

　　2007年出臺的《土地儲備管理辦法》（國土資發〔2007〕277號）以及配套的《土地儲備資金財務管理暫行辦法》（財綜〔2007〕17號）等規定搭建了土地儲備各項制度的基本框架，對實現土地儲備、開發利用的良性循環，促進土地資源合理配置作用明顯。但在實踐中也產生了一些突出問題，如：土地儲備機構魚龍混雜、儲備土地規模不受約束、土地儲備資金敞口風險等，此次《通知》的發布正是針對于此，且強力地回應了近年來土地儲備工作實踐中出現的種種現實問題。雖然從《通知》規范的主體來看，矛頭直指各地土地儲備機構，但在中短期內，對與土地儲備職能或業務密切相關的地方政府融資平臺將產生重要的影響：
　　1、考慮到我國土地儲備機構主要分為兩種：a.政府職能部門設立的事業單位性質的土地儲備機構；b.政府出資設立的企業性質的土地儲備機構。全國近萬家地方融資平臺不僅包括各地的土地儲備中心，還包括大量從事融資平臺土地儲備一級開發等平臺企業。因《通知》實行名錄制管理后，不排除會存在部分融資平臺暫時無法進入土地收儲機構名錄，并因此短期內受到融資限制的可能性。
　　2、按《通知》要求，此前名錄以外的機構（含融資平臺公司）名下的儲備土地，應嚴格按照《通知》的要求逐步規范管理，并明確納入儲備的土地不得用于為土地儲備機構以外的機構融資擔保，此舉將會限制融資平臺抵押土地獲取資金的行為，增大融資平臺的再融資壓力，尤其是銀行貸款對抵押的要求較高，獲取的難度會更大；由于債券對土地抵押沒有硬性要求，而且2012年發行的城投債2/3以上都沒有采取任何增信手段，所以地方融資平臺會更傾向于通過發債融資，但這無疑將進一步加大城投債的供給壓力。
　　3、《通知》的實施將會加大地方政府向融資平臺公司注入土地資產的難度，而此前這是改善融資平臺公司資本結構、增強融資能力的主要手段；隨著部分權屬不完整或不清的儲備土地被清查歸口土地相關部門管理，與之相應的融資平臺或項目公司的資本金數量也將產生動搖；《通知》要求土地儲備的公共職能與市場運作機制相分離，隨著土地儲備和融資管理規范化的提升，部分地方政府融資平臺公司的收入和利潤有可能面臨大幅縮減的境遇，集中償債能力會被削弱。
　　4、此外，《通知》明確加強對國有土地收益基金的落實與管理，按規定用于土地儲備不得挪用。預計以此為主要還款來源的公益性項目的籌資壓力將進一步增大，這對部分融資平臺長期依賴地方政府的財政收支水平將提出更高要求。

　　雖然當前從事土地收儲相關業務的平臺企業眾多，存在部分不能及時納入土地收儲機構名錄的可能，但《通知》中也指明“名錄以外機構（含融資平臺）名下儲備土地，應嚴格按照《通知》要求逐步規范管理”，由于此處未限定規范管理的具體時間，因此應當有逐步走向規范的緩沖期。另一方面，《通知》在短期內定能起到加強土地儲備機構管理、規范土地儲備融資行為的作用，但中長期效果還有待于觀察。從《通知》的內容中可以看出，四部委意圖通過互聯網等技術手段對每個土地儲備機構的每筆土地儲備融資貸款進行監管，中國幅員遼闊、層級復雜，這種精細化管控最終效果如何，也需有關部門進一步驗證。